Resumen
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La experiencia del primer peronismo sobre el comercio exterior: el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) Susana Novick El reciente enfrentamiento entre algunos sectores del campo y el gobierno ha reavivado un debate ya histórico en la Argentina: la cuestión de la producción y exportación agrícola-ganadera y el rol del Estado. Desde mediados del siglo XIX fueron los impuestos al comercio exterior -rentas aduaneras- los que originaron recursos que posibilitaron la expansión institucional del entonces naciente Estado argentino. Y serán las ganancias obtenidas por la colocación en el mercado internacional de los productos agropecuarios las que consolidarán, más tarde, la clase dominante en nuestro país. Así, la relevancia del aparato estatal como instancia de decisión política, la importancia de la producción primaria (cereales y carnes) en la economía argentina y el papel preeminente que el comercio externo ha tenido, nos llevó a interesarnos por una experiencia: la del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) que se nutrió del juego contradictorio y complejo de estos fenómenos. Orígenes del IAPI Al disponer la liquidación de la Corporación para la Promoción del Intercambio S.A. a principios de 1946, por haber asumido el Banco Central el control de todas las operaciones de cambio -oficiales y privadas- el entonces presidente de la entidad, Miguel Miranda, en carta dirigida al Ministro de Hacienda Coronel (R) Avalos –en mayo de 1964-, sugiere la creación de un organismo autárquico nacional, al cual pasarían los bienes provenientes de la extinguida Corporación y que se organizaría con criterio comercial. La creación del IAPI fue dispuesta por Decreto 15.350, del 28-5-46, y formaba parte del conjunto de medidas que el coronel Perón y su equipo de asesores habían proyectado. Asimismo, por Decreto 8.503 se había nacionalizado, un mes antes, el Banco Central de la República Argentina, el que en adelante funcionaría como entidad autárquica. Con estas dos resoluciones el nuevo gobierno podrá poner en ejecución su política económica, pasando a controlar -directa e indirectamente- la producción total del país y el ahorro nacional. El citado decreto 15.350, llamado Carta Orgánica del Instituto, colocaba su funcionamiento dentro del área perteneciente al Banco central, reiterándose la necesidad de un ente comercial capaz de afrontar las diferentes coyunturas que el mercado internacional presentara; el que actuando con agilidad en la compra, venta, distribución y comercialización de productos, protegiera el bien común. Sin embargo, se aclara que el Instituto no “monopolizará las actividades privadas, sino que deberá complementarlas adecuadamente y para beneficio de ellas”. Discurso legitimante ¿Cuáles fueron los argumentos esgrimidos en 1946 por el gobierno Peronista para fundamentar la creación de estos instrumentos que pretendían alterar el sistema económico y la distribución social preexistente? De las fuentes oficiales y publicaciones de la época rescatamos: 1)Los intereses económicos del país deben primar sobre los intereses económicos de los particulares. 2)El Estado es la única instancia política que garantiza una distribución equitativa de los beneficios obtenidos por el intercambio comercial. 3) Los fines de lucro –característica esencial de la actividad privada- debían ser dejados de lado, en algunos casos, para alcanzar los intereses generales. Y en particular sobre el IAPI se argumentaba: 4)Cuando el Estado se vio obligado a realizar actividades estrictamente comerciales, cometió errores por carecer de un organismo con experiencia en esta materia, que supiera adaptarse a las cambiantes circunstancias mostradas por el mercado internacional, como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial. 5)Era necesario conquistar nuevos mercados y afianzar los ya logrados. 6)Era necesario realizar, en el mercado internacional, una adecuada propaganda acerca de la calidad y diversidad de nuestra producción. 7)La actividad privada no se vería perjudicada por la nueva política sobre el comercio exterior, por el contrario, resultaría complementada y beneficiada. 8)Los productores internos –agrícolas y ganaderos- debían ser amparados de los bruscos cambios de los precios internacionales. 9)Se identificaba a los monopolios internacionales como responsables de perjuicios contra los intereses argentinos. 10)Los países beligerantes establecieron, durante la guerra, mecanismos de centralización y coordinación para la compra de productos agropecuarios en el mercado internacional, asegurándose así el abastecimiento de alimentos para la población. Funciones del IAPI Diversas y complejas eran las funciones del IAPI, las que afectaban intereses concretos de distintos sectores de la sociedad –agricultores, industriales, comerciantes, importadores-. La intervención del Instituto tocaba áreas vitales de la economía del país. No sólo se controlaba qué mercaderías importar, a qué precio y con qué aranceles, sino también qué debía producirse en el país -al determinar precios de cereales y carnes- y a quiénes debíamos vendérselo en el exterior. Asimismo, se regulaba el abastecimiento interno y se protegía a la industria nacional. En el orden interno, sus funciones implicaron actividades: a) Comerciales: el Instituto compraba a los productores los cereales, que luego exportaría. Respecto del trigo, por ejemplo, adquiría la producción casi total (para exportar y también para distribuir en el mercado interno). Sin embargo, de otros cereales -como avena, cebada, centeno y maíz- sólo adquiría los cupos necesarios para la exportación, dejando en manos privadas las cantidades aplicadas al consumo interno. Distinto tratamiento recibían las oleaginosas: el IAPI compraba la producción total de las semillas que luego entregaba por cupos a los industriales para que la procesaran. Posteriormente colocaba el aceite en el mercado internacional. Las exportaciones de carne, cueros, grasas y sebos también las realizaba el Instituto, previa compra en el mercado interno, aunque en proporciones diferentes según los años. b) Financieras: el IAPI otorgaba fondos a las Reparticiones Públicas para la para la compra de bienes de capital. Intervino en la compra de los ferrocarriles, teléfonos, buques para la Marina Mercante, aviones, etc. Los gobiernos provinciales recibieron financiamiento para la compra de nuevos bienes de capital: camiones, tractores y equipos para obras viales. El sector privado se benefició también con sus fondos: la industria frigorífica, la metalúrgica, la jabonera, entre otras. c) Reguladoras del mercado interno: el equilibrio del sistema económico era influido -directa o indirectamente- por las decisiones tomadas desde el Instituto, las que adquirían diversas formas. Por ejemplo: a) compraba en el mercado interno aquellos productos elaborados que no encontraban colocación (arroz, 1952); b) establecía el margen de beneficio al sector industrial (aceite de tung, 1950); c) fijaba los precios de mercaderías (carne, pan, harina, 1949); d) compraba excedentes de sobreproducción y se comprometía a no venderlos en el mercado interno (tomates, 1950); e) creaba Comisiones Mixtas para afrontar la crisis de algunos productos (tejidos, quebracho, etc.) ; f) adquiría materia prima para entregársela a los industriales a efecto de que la procesaran por cuenta y orden del Instituto (lino, 1946). d) De promoción y fomento: aquellas actividades productivas, que a criterio del Instituto eran prioritarias, recibieron un tratamiento especial, que en ciertos casos consistía en la entrega de créditos sin obligación de devolución. Ejemplos: a) campañas para el fomento de la producción agropecuaria, plan de lucha contra las plagas de la agricultura y la ganadería; compra y distribución de semillas, etc.; b) venta de productos a menor precio en zonas perjudicadas por fenómenos climáticos corriendo con el déficit (harina y subproductos de la molienda del trigo, 1950); c) pago de adicionales a productores ubicados en zonas con problemas se sequía (tanino, 1949); d) fomento de la inmigración; e) venta de productos a precio de costo a la industria local (curtiembres, 1950), etc. e) Abastecimiento: el mercado internacional de posguerra ofrecía ciertas dificultades para la compra de productos que eran imprescindibles para la continuidad de la actividad productiva dentro de nuestro país. En estos casos el Instituto se encargaba de importarlos y distribuirlos en el mercado interno, mediante diversos procedimientos. Por ejemplo, hacia 1949, distribuye cemento, tejidos de algodón, yute y soda cáustica. Asimismo, para garantizar el abastecimiento local, el IAPI expropió productos escasos distribuyéndolos en forma directa a los consumidores. f) Subsidiadora: existían ciertos productos de consumo masivo que debieron ser subsidiados para mantener el nivel del salario real en el orden interno. Así, el Instituto se hizo cargo de quebrantos comerciales ocasionados en el abastecimiento de carne para el consumo de la Capital federal. Por otra parte, para cumplir con los cupos de exportación convenidos, los frigoríficos fueron subsidiados en su actividad afectada por las sequías que ponían en peligro su funcionamiento como fuente de trabajo. No sólo la actividad ganadera fue subsidiada, también la agrícola y la minera -aunque en menor proporción-. En el ámbito externo, podemos clasificar sus actividades en: A) Comerciales: el IAPI tenía como principal tarea colocar nuestros productos en el mercado internacional gestionando los mejores precios. Vendía nuestros cereales, carnes, cueros, extracto de quebracho, etc. Con este objetivo firmó convenios comerciales con países extranjeros, los que a su vez proveían maquinarias o productos necesarios para nuestro desenvolvimiento industrial. Podemos mencionar los acuerdos con Suiza, Hungría, Italia, Países Bajos, Noruega, Finlandia, Dinamarca, Brasil y Suecia firmados entre 1947 y 1949. La actividad desarrollada en este ámbito implicaba controlar prácticamente la exportación total de cereales, en menor medida la de productos de la ganadería y la importación de insumos críticos. Las importaciones de productos básicos como arpillera, caucho, madera, cemento, etc., también constituían parte importante de sus actividades comerciales en el exterior. B)Financieras: el IAPI intentó fomentar el comercio exterior, y con ese fin otorgó financiamiento a países extranjeros para realizar sus compras en el mercado argentino, predominantemente de productos alimenticios. Asimismo, se encomendó a astilleros europeos -británicos y holandeses- la construcción de varias naves de pasajeros y de carga refrigerada, mediante sumas adelantadas por el Instituto. C)Asesoramiento y control : formaban parte de sus funciones el asesoramiento al Poder Ejecutivo en la tramitación, firma y posterior control del cumplimiento de los convenios internacionales de carácter comercial. Por otra parte, todas las negociaciones o compras que se dispusiera en defensa de la producción local serían efectuadas por intermedio del Instituto. La actualidad El comercio exterior, actividad que generó recursos desde la época colonial y posibilitó la construcción del Estado argentino, ha tenido una indiscutible influencia en la historia de nuestra nación. Su rol trascendente se ha visto magnificado luego de la crisis de diciembre del 2001, momento en que se evidenció claramente la vulnerabilidad externa de nuestro país. Han pasado casi 60 años desde la creación del IAPI y quizá hoy podemos apreciarlo con una adecuada perspectiva histórica. Sin duda representó un elemento clave en la política económica peronista, y si bien sufrió ambigüedades, contradicciones y no transformó definitivamente las bases del sistema económico -en lo principal capitalista dependiente- fue el intento más serio por nacionalizar la economía e independizarla de los centros financieros internacionales. Pareciera que a la luz de las experiencias económicas vividas a partir de 1976 (fuerte endeudamiento externo, desindusrialzación, crisis financiera, concentración de la riqueza, creciente desempleo y pobreza, etc); el intento peronista de la primera época adquiere nuevos valores. Si bien los altos precios de los alimentos en el mercado mundial fueron la causa objetiva de la relativa capitalización que concretó el Peronismo, no lo explican todo. Nada se hubiese logrado sin una voluntad política interna para aprovechar esas condiciones internacionales y lograr un mayor grado de independencia nacional. Luego de la crisis de 2001, un análisis de las propuestas de los economistas del Plan Fénix y los del EDI (Economistas de Izquierda) nos demuestra que, a pesar de sus diferentes perspectivas ideológicas, para ambos grupos el comercio exterior, las exportaciones y las divisas allí generadas resultan factores esenciales para lograr un desarrollo económico basado en la capitalización del país. El conflicto que se ha desatado entre el gobierno y algunos sectores del campo, latente desde hace años, pero que hoy se torna explosivo, se da en un contexto internacional que se presenta mas complicado que hace 40 años. Según Boaventura de Sousa Santos, el rápido e inusitado incremento de los productos alimenticios –causado por las especulaciones del capital financiero en los mercados de productos agrícolas tras el problema de las inversiones en el sector inmobiliario- nos enfrenta con una crisis alimentaria mundial, crisis que afectaría incluso a los países desarrollados. En este contexto el Estado argentino –endeudado, sediento y dependiente de las divisas que el intercambio comercial le proporciona- debe batallar con pocas y extremadamente poderosas empresas exportadoras multinacionales -Cargill, Dreyfus, Bunge y Nidera-, principales beneficiarias de la devaluación y crisis del 2001[2]. Y son estas empresas, sus operaciones comerciales y sus ganancias las que están ausentes del debate político; y deberían ser tenidas en cuenta en las recientes propuestas del Poder Ejecutivo[3]. Resultaría hoy poco atinado repetir mecánicamente la experiencia del IAPI. Sin embargo, su idea originaria posee aún plena vigencia. Hasta que no se modifique la tradicional estructura del comercio exterior argentino -que no supone simplemente producir diferentes bienes o vendérselos a países distintos- no se podrá consolidar un proyecto de capitalización y desarrollo autónomo, basado en un mercado interno ampliado que asegure pleno empleo, alimentos para todos los habitantes y disminuya la debilidad del sector externo. . [2] En 1946 se sostenía que los precios de los productos eran arbitrariamente decididos por las cuatro empresas exportadoras que, organizadas monopólicamente, acaparaban casi el 90% de la producción. Bunge y Born Ltda.., Luis Dreyfus y Cía., La Plata Cereal Co. y Louis De Ridder Ltda. obtenían grandes beneficios vendiendo en el mercado internacional, los cereales que a costos menores habían comprado en el mercado interno. Obsérvese la vigencia de estas empresas aún hoy. [3] Como la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (Onccaa) o el Ente Nacional de Promoción y Control Comercial Agropecuario y Agroalimentario (Enpyccaa).
Producción CyT